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PPP政策解读

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相关公共服务领域的PPP项目,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助

2016-10-25 15:02 PPP、可研、资金申请编写公司

10月11日,在第三批国家PPP示范项目公布之际,财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号,以下简称《通知》),《通知》提出,在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

一、2016年被视为PPP落地元年

今年以来,政策频频助力,2016年被视为PPP落地元年,PPP发展势头强劲。

1. 政策频频助力

8月30日,国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》,明确在七大领域鼓励和引导民资进入。

财政部部长楼继伟8月31日在做国务院关于今年以来预算执行情况的报告时指出,下半年,要大力推广PPP模式。同日,七部委联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》。这也成为PPP模式发展的新催化剂。

此外,按照工作计划,由财政部等20个部门联合推动的PPP第三批示范项目清单经过严格的评选即将向社会公布。

2.发展势头强劲

财政部PPP中心数据显示,截至2016年9月22日,财政部PPP中心项目库中有10313个项目,涉及投资额12万亿,这其中就包含了即将推出的第三批示范项目(上报1174个,经评定大约500个,具体数目以官方公布数据为准)。此外,发改委推出的两批示范项目中,2015年的项目总计1043个,总投资1.97万亿元;2016年发改委推出基础设施PPP项目1233个,总投资2.14万亿元。如果将财政部和发改委批复的PPP项目投资额加总起来,目前的投资总额已经达到16万亿。其中,非国企参与率超过四成,市政工程类项目落地独占鳌头。

3.PPP作用彰显

有机构分析认为,在当前经济压力极大的背景下,今年1-7月份,全国固定资产投资同比名义增长8.1%,增速比1-6月份回落0.9个百分点。投资三驾马车均增长乏力,基建独木难支。房地产和制造业低迷的同时,基建投资出现下跌的趋势,工业增速的下跌趋势短时间内难以逆转。在此背景下,PPP对于投资的带动作用颇让人期待。财政部副部长史耀斌说,从目前实践结果来看,PPP改革为稳增长、促改革、惠民生,为引导经济新常态,特别是为加快供给侧结构性改革做出了积极贡献。

4.相关行业现利好

事实上,9月份以来,与PPP密切相关的基建概念股纷纷获得市场资金的关注。据相关资讯报道,两市至少有78家上市公司发布过参与PPP项目的相关公告,包括中标PPP项目、合资组建PPP项目公司、签订协议草案等多种形式。

二、PPP亟待去“虚火”

但是,有关业内专业人士认为,未来三到五年将会是PPP去虚火的阶段,现在PPP各个方面都有虚火,比如政府着急用PPP方式融资,PPP中介着急赚快钱,投资人明股实债的问题。尤其是中介咨询公司的问题更需重视,如现在中介咨询公司很多工作人员从业不足一年,还有不少没有做过PPP业务的招投标公司也在转向PPP业务。业务文件经常是互相抄袭,项目质量可想而知。

三、《通知》十一条

所以,为进一步贯彻落实党中央、国务院工作部署,统筹推进公共服务领域深化政府和社会资本合作(PPP)改革工作,提升我国公共服务供给质量和效率,巩固和增强经济持续增长动力,财政部发布了《通知》,11条措施推动PPP模式。

1.《通知》指出:大力践行公共服务领域供给侧结构性改革

要以改革激发社会资本活力和创造力,形成经济增长的内生动力,推动经济社会持续健康发展。继续坚持推广PPP模式“促改革、惠民生、稳增长”的定位,切实践行供给侧结构性改革的最新要求,进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。

2.《通知》要求:进一步加大PPP模式推广应用力度

一是探索开展两个“强制”试点

在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。

二是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域新建项目要“强制”应用PPP模式,且中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

三是在相关条件许可的项目上“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式

在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

3.《通知》要求:积极引导各类社会资本参与:对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目,各级财政部门将不再安排资金和政策支持

营造公平竞争环境:鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目。

合理设定采购标准和条件:确保采购过程公平、公正、公开,不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件,过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。

对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目,各级财政部门将不再安排资金和政策支持。

4.《通知》要求:扎实做好项目前期论证:做好物有所值和财政承受力论证及项目区分

开展物有所值评价和财政承受能力论证:各级财政部门要聚焦公共服务领域,根据《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)规定,确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平,按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴,切实防止无效投资和重复建设。

要严格区分公共服务项目和产业发展项目:在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作,依托PPP综合信息平台,建立本地区PPP项目开发目录。

5.《通知》要求:着力规范推进项目实施:运PPP“虚火”的实招

防止、避免和规避相关责任和风险:统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素,科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患;

加强履约管理:要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

6.《通知》要求:充分发挥示范项目引领作用:大力推动PPP示范项目规范实施,在一定期限内仍不具备签约条件的,将不再作为示范项目实施。

7.《通知》要求:因地制宜完善管理制度机制:进一步建立健全本地区推广实施PPP模式的制度政策体系,细化对地市及县域地区的政策指导。

8.《通知》要求:切实有效履行财政管理职能:统筹安排公共资金、资产和资源,平衡好公众负担和社会资本回报诉求,构建PPP项目合理回报机制

对于政府性基金预算:可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。

对于使用者付费项目:涉及特许经营权的要依法定程序评估价值,合理折价入股或授予转让,切实防止国有资产流失。

对于使用者付费完全覆盖成本和收益的项目:要依据合同将超额收益的政府方分成部分及时足额监缴入国库,并按照事先约定的价格调整机制,确保实现价格动态调整,切实减轻公众负担。

9.《通知》要求:简政放权释放市场主体潜力:

加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接,进一步减少行政审批环节。

对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。

10.《通知》要求:进一步加大财政扶持力度

落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财政税收优惠政策,加强政策解读和宣传,积极与中国政企合作投资基金做好项目对接,基金将优先支持符合条件的各级财政部门示范项目。

鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为,探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式,通过前期费用补助、以奖代补等手段,为项目规范实施营造良好的政策环境。

11.《通知》要求:充分发挥PPP综合信息平台作用

要通过PPP综合信息平台加快项目库、专家库建设,增强监管能力和服务水平;要督促项目实施单位,及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。要加强信息共享,促进项目对接,确保项目实施公开透明、有序推进,保证项目实施质量。

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