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PPP政策解读

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全解析PPP项目招投标拍卖机制

2018-05-05 17:21 PPP项目可研咨询公司

近年来伴随着我国经济高速增长,城镇化进程加快,基础设施和公共事业服务项目建设的需求也越来越迫切,其中以交通运输、电力、水利、能源最为突出。各级政府采取积极政策,加大对基础设施的投资力度,基础设施投资高度增长。但由于公共资金有限、银行贷款管制严格,基础设施投资的资金来源渠道较窄,阻碍了投资发展。此外,由于基础设施和公共事业建设项目融资额大、建设期长、风险高的特点,各级政府财政的资金投入逐渐已不能充分满足其需要,改革融资方式和拓宽融资渠道成为政府着重考虑的问题。

1、政府采购方式有哪些?

基础设施的供给一般有两种方式:传统的政府采购(Government Procerement,简称GP)和公私合作模式(Public Private Partnership,简称ppp)。前者,把基础设施的供给和建造分开,政府与一个或多个企业签订一个长期合同,由不同的企业来建造和运营,政府负责监督;后者,政府将基础设施的建造和运营绑定在一起,政府与一个企业签订绑定合同,由这个企业既负责建造又负责运营。

相对于传统政府采购方式来讲,ppp模式可以提高工程建设效率、降低工程造价费,还能避免项目资金风险、减轻财政负担、实现政府与社会资本互利共赢等优势,因而成为近年来不断追捧的对象。

虽然PPP模式自身有着别的采购方式不可比拟的长处,但也存在一定风险因素,例如,项目规模大,需要投入大量资金;项目运行周期较长(多为10~30年),不确定性因素多;参与项目的各方由于不同利益目标和关系错综复杂,管理协调的机会成本高。同时对于社会资本合作者,其参与PPP项目所提出的条件也较为苛刻:首先,作为PPP项目存在的基础,PPP项目的预期净收益必须为正值;其次,作为其利益保障,私营合作方之间应获得与之相应的投资收益权和项目控制权;此外,当项目存在问题时,项目可以在某种程度上保证一定的资本退出权。

2、招标方式的种类有哪几种?

基于以上风险因素和投资者需求,通过制定有效的项目投资方选拔方案就显得尤为重要了。目前,公开招标是目前各地PPP项目最常使用的采购方式。

西方经济学家William Vickrey、Milton Freidman以及Paul Migrorm等都提出过自己的招标理论。由于规则的差异,现实生活中有多种拍卖方式,但基本的拍卖方式可归纳为四种,被称为“标准拍卖”:英式拍卖(EnglishAuction)、荷式拍卖(Dutch Auction)、第一价格密封拍卖(First Price Sealed bid,简称FPSB)和第二价格密封拍卖(Second Price Sealed-Bid,简称SPSB,这一机制由Vickrey于1961年提出,所以也称Vickrey拍卖)。其中前两种属于公开招标,后两种属于秘密招标。秘密招标和公开招标之间的根本区别并不是招标拍卖本身是否公开,而是各个投标者的竞标信息是否能够共享。

秘密拍卖

第一价格密封拍卖

每个竞标人将自己的出价写下来(投标书),密封后交给拍卖人,后者收齐所有标书后开标,出价最高者将获得标的并支付最高价。

密封拍卖的特征是每一个竞标者只能出价一次,而且在出价时完全不知道别人如何出价。

第二价格密封拍卖

出价过程与第一价格密封拍卖完全一致,也是出价最高者获得标的,但其只需支付所有竞标者第二高的出价。

3、采用以上招标方式存在什么问题?

拍卖者最担心的是竞标人通过形成勾结契约来左右拍卖价格。研究表明,公开招标比秘密招标更容易形成勾结契约,因为公开招标可以使各契约方之间形成相互监督的机制,从而确保勾结契约的履行。而在秘密招标下,由于每一个契约方都无法得知其它契约方是否守约的信息,因而都存在因担心被“套牢”而提前出逃的动机,这样勾结联盟就很容易被破碎。

因为所有投标人的信息是互相关联的,在投标人做出决策之前,如果有更多的信息被披露出来,那么他就会报更高的价。在第一价格密封拍卖方式中,最终价格只取决于最高报价,因而产生最低的期望卖价;在英国式拍卖中,价格与其他投标人的估值均有关系,故产生最高的卖价;而在密封第二价格拍卖方式中,价格只与两个投标人的估值有关,所以产生的卖价在两者之间。

拍卖理论指出,第一价格密封拍卖方式下,发现买方合作时的最优保留价比非合作时的保留价高得多,而且参与串通的人越多,保留价就越高。若要防止和抑制串谋行为最有效的一个工具就是设立保留价格,二是还应当提高加大惩罚力度。

另外一种使用较多的拍卖方式是多种价格招标。依照出标价格的高低来确定投标人的中标数量和价格的。显然,这种方法使投标者处于非常不利的地位,因为对于同样的项目,各个投标者最后中标的价格却不一样。出价高的投标者中标的可能性虽然大,但却支付了比后续中标者更高的价格。

目前,我国政府采购PPP项目可采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式。而PPP招投标过程中通常采用无标底的最低价中标模式,它属于密封式一级价格拍卖理论的反向形式。实践表明,采取最低价中标模式后招投标各方将面临一定问题:

1、最低价中标不符合市场形态

中国PPP模式发展处于爆发式增长状态,随着政府支持力度不断加大,竞争逐渐激烈,政府所提供的PPP项目不仅仅是一个经济投资,更多地形成了一种政治角色需求。很多企业为了与当地政府搞好关系,赢得未来更广阔合作空间,可以压低投标机制。对于一些可二次报价的项目,某些企业为了搅乱对手报价节奏而在第一轮以低于成本价报价。由于规则、标准的不明确性,行业内便会出现恶性竞争。然而目前我国的风险控制保障体系尚不健全,若持续出现故意压低价格的投标手段,只会引起更多的社会问题。

2、最低价中标不利于行业发展

目前PPP项目投标企业有些是由原来承接BT、bot等项目含有相关工程资质的企业转型而来。管理混乱、实力差的企业通过挂靠等手段,不切实际地编制项目费用预算,以超乎想象的低价格中标得到无能力实施的项目,这使得一些报价合理、经验丰富的企业错失标的。这种恶性竞争局面与政府原本的初衷背道而驰,给规范市场带来了严重危机。

3、恶意最低价投标人可利用最低价中标模式漏洞

恶意最低价投标人可通过买标、代他人投标、贿赂业主和评标人等手段来利用最低价中标模式漏洞,以达到其目的。由于卖标、代为投标仅仅是为了衬托真正投标人,所以他们的显然会报价高于真正投标人的报价,于是报价最低的真正投标人就很可能轻而易举地承揽到工程项目。

4、问题如何解决?

PPP招投标项目可引入权利金模式,这是解决普通招标问题的一个有效途径。权利金的概念较多地使用在矿产资源方面,主要是矿业权人因开采矿产资源而向矿产资源所有人支付的一种具有赔偿性质的财产性权益,不论盈利与否,均向资源拥有者缴纳,是所有者经济权益的体现。

在PPP项目投标过程中,投标者从公开发售的招标文件中获得信息,投标人与招标人决策者们掌握的信息是不完全对称,双方也是不完全理性的,于是招投标正是不断进行博弈双方。博弈逻辑中有多种均衡的概念,其中最重要、最基本的是纳什均衡。纳什均衡是指这样一种策略组合,在其他参与人的策略选择既定的前提下,每个参与人都会选择自己的最优策略,所有参与人的最优策略组合就是纳什均衡。PPP项目中,涉及主体有政府、项目发起人、项目公司、债权人、运营商等,特别是在相互竞争的竞标方之间各投标方都以自身利益最大化为目标某个投标方的利益,不仅取决于它自身的竞标策略,而且很大程度上受其它PPP投标方的竞标策略的影响。

从博弈论的角度出发,招标部门和投标部门有关共担风险分配方面的博弈可以分为两个阶段,即前期的合作阶段和后期的非合作阶段。合作博弈主要表现在公共部门和私人部门通过对市场经济的了解,发现了各自具有互补性,公共部门缺乏资金支持,而私人部门缺乏政府保障,进而促使了双方采取PPP模式开展项目的建设和运营,也明白了其中的风险和由此而产生的收益,最终共同确立了一个双方都认可的分配方案;而非合作博弈主要体现在当风险和收益分配确定之后,招投标双方都会努力去开展项目,尽全力使自身承担此风险而获得更大的收益。

PPP项目中的基础设施建设项目是社会公共产品,权利金体现国家和社会作为基础设施所有者的经济权益,是对已经使用的资源的货币补偿。当项目一方因为自身原因没有尽到风险承担的责任,使风险发生,给项目其他方造成损失,则权利金就全部划归项目损失方所有。通过这样的措施将保障项目风险分担后各方的风险防控里,是实现政府和社会资本良心循环的保障。PPP项目中,如水厂、电厂建设,权利金可以从价计征;如园林、绿化项目,可以从量计征;也可以综合考虑,权利金与项目收益、投资人收益挂钩。在收取权利金后,公共部门在某种程度上提前得到了承诺和保障,降低了风险;而私人部门,因提前付出了一定的成本,减少了恶意扰乱正常项目流程进行的可能性。

此外,还可以通过改革我国现有城市PPP项目招标模式,分类实施拍卖;规范招拍挂模式的实施细则,减少政府对招拍挂出让的干预行为;严格限制对特定对象设定条件,以及其他变相提高投标门槛的行为。限制政府对PPP项目评标过程的直接干预;选取较为灵活的邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式。例如竞争磋商方式,是PPP领域量身定做的一种采购方式,整个流程分为资格预审、公开招标、竞争性谈判、综合评分、现场考察、多轮磋商等,突破了传统的招标采购中的诸多刚性规定,以将理性人的假设条件加强,也是立法初衷。

新形势下如何解决PPP项目法人投标竞争性不强的问题,如何保护中小投标企业的正当利益,如何防止PPP项目带来的公共服务价格居高不下问题,如何防止垄断的投标人,都是值得未来进一步思考的问题。

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