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PPP实现“物有所值”须全方位的信息公开

2016-12-22 20:10 PPP项目可研咨询公司

很多业内人士将PPP比作为长久的婚姻,政府和社会资本联姻。的确,这个比喻非常形象。不过,PPP的联姻是与自然人的婚姻还有所区别,它是一种特殊的婚姻。普通婚姻是家庭内部事务,更加强调隐私保护。而PPP项目一般都是公共产品和服务,涉及到政府、社会资本、社会公众的利益,如何让三方满意,恐怕不是要保护隐私,而是要信息更加透明,让彼此更加了解和信任,让联姻“白头偕老”到合作期满,让PPP真正实现物有所值。


一、PPP项目信息公开的意义重大


现在社会是信息社会,人与人之间是依靠相关信息的充分了解,建立信用和合作。因此,加强PPP项目本身信息及与项目相关各方信息的全方位、全过程公开,对推动PPP项目实现全生命周期内的物有所值,具有十分重要的意义。


一是加强信息公开,有利于政府和社会资本更充分地了解对方,为联姻夯实基础。我国有着千千万万的城市基础设施投资、建设运营类企业。同时,由于经济社会发展的差异,各地政府履约能力也各不相同。因此,在现代社会里,如果政府、企业双方的信息公开不充分、不真实的话,政企双方就短时间内很难彼此充分了解。只有加强信息公开,才能让假信息无处藏身,PPP项目参与主体可在短时间内较为充分掌握对方的真实信息,才能以此判断彼此是否合适联姻。


二是加强信息公开,有利于打破区域封闭垄断,通过市场公平和充分竞争降低建设运营成本。现代社会信息传播渠道广、传播速度快,政府公开基础设施和公用事业领域的投资需求和项目信息,有利于其他地区的社会资本快速发现投资机会。阳光是最好的防腐剂,只有加强在社会资本采购环节的信息公开,才能预防腐败,让潜规则变成明规则,从而实现社会资本的充分竞争,选择价低质优的社会资本来承担相应的公共服务。


三是加强信息公开,有利于督促参与的各方积极履约,促进各方合作更加长久和持续提供公共服务。加强项目准备环节的信息公开,有利于项目规范操作,防止将不适合PPP的项目包装成PPP;有利于提高项目的准备质量,增强社会资本参与的信心。同时,在公开透明环境下,谁是谁非一目了然,违约将会被记录在案,这无形中增加了各方违约成本,从而倒逼各方积极履约和长久合作。


四是加强信息公开,有利于社会公众参与监督,提供公共产品和服务的供给质量。部分涉及到政府付费的PPP项目,涉及到财政公共预算支出和公众利益。加强信息公开,一方面是落实公众知情权的需要,另一方面方便公众参与对PPP项目全过程的监督,推动PPP项目开发、设计、采购、建造、运营等过程的质量的提升。


二、PPP项目信息公开的难点和问题


PPP项目的信息公开涉及到政府、社会资本、金融机构、个人等。目前,针对政府、企业、金融、个人的信息公开已建立了基本制度,出台了《公司法》、《政府信息公开条例》、《企业信息公示暂行条例》、《征信业管理条例》等法律法规,同时建立法人信息库和自然人信息库,这些为PPP项目信息公开奠定了基础。但同时也需清醒地看到,我国PPP项目信息公开还存在不少问题,表现在以下几个方面:


一是PPP项目哪些信息需要公开,目前还没有形成共识。目前,在PPP项目基础信息,以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息等方面,综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享,迈出了PPP信息公开的第一步。但这些信息还是不全面的信息,仅是采购环节的信息,后续建设、运营的信息还没有纳入信息公开的范围,不能全面满足政府监管、公众监督的需要。接下来哪些信息应公开,目前还没有形成共识。比如成本公开的问题,社会资本觉得是商业秘密,不能公开,但政府和公众认为,PPP项目一般都涉及到垄断,在运营期内没有竞争,需要进行成本规制、监审和公开。


二是政府信息部门化、碎片化,关键信息缺乏,不利于社会资本了解政府的履约能力。目前,政府各部门形成了大量信息,但这些信息没有实现共享,公开程度也不高,增加了社会资本获得相关信息的成本。比如,社会资本特别关注的项目投资所在行政区的财政、税收、土地收入、政府负债、人口流动、产业发展、房屋空置率、市场监管等信息分散在政府各有关部门,PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息,投资人和金融机构更难获得这些信息。对于投资人、金融机构比较关心的存量债务、人员安置、盈利模式和偿债计划等信息,政府方的披露往往相对滞后。这些信息的获取难、不全面,公开不及时,不利于社会资本了解政府的履约能力。


三是政府对社会资本法人之前也存在信息不对称情况,相关数据库还需进一步完善。目前各地都针对企业建立的法人数据库,针对自然人建立了人口数据库,但这些数据库都是各自独立的,在一些关键的数据项目都没有实现全国联网。而社会资本的企业是哪里有项目、有好的投资机会,就到那里投资。因为没有实现共享联网,这无形中增加了政府了解域外企业的困难。为此,政府也要求企业开各种证明,弄得企业苦不堪言,原因就是相关数据库的共享、公开不够。


四是相关制度缺乏,政府不履约信息如何记录在案和公开,目前没有强制性要求。从相关报道看,国内过去PPP的违约不仅仅是社会资本方,也包括政府方违约。对于企业的违约、违法信息都记录在案,并可以通过全国企业信用信息公示系统查询到;而对于政府的违约信息如何记录和公开,政府的信用如何评级,目前还没有相关的规定。目前主要是通过新闻报道、社会资本私下交流来了解哪些地方的政府不守信用。如果没有权威的数据,紧靠这种渠道来了解政府的信用,长此以往将会形成区域性的投资偏见。


五是PPP信息公开与信用监管之间的联动不够,社会公众会获得信息的渠道缺乏,不利于监管监督能力的提升。现代社会是信息社会,将来则是信用社会。中央推行PPP的一个重要目的就是要促进政府职能转变,提升事中事后监管的能力,而信用监管是今后政府监管的一个重要手段。但PPP信息公开与信用监管之间的联动不够,对PPP的招投标、建设、运营、移交等环节如何运用信用监管,目前还没有具体的办法举措。同时,在社会公众监督方面,英国、法国等发达国家都有成功的经验值得借鉴,但国内在这方的探索不多,社会公众也很难获得相关的信息,这不利于发挥社会公众的监督作用。


三、PPP项目信息公开的对策建议


今年6月,国务院发布了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,国家发改委等38家部委联合下发了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》(发改财金[2015]2045号),财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号),并建立了PPP综合信息平台信息库,为PPP项目信息公开打下了良好的基础。为更好地发挥信息公开在促进市场公平竞争、长期履约的作用,实现PPP物有所值,为此建议:


一是进一步明确PPP项目信息公开的重点内容,推行PPP项目各方的信用评级制度。建议针对PPP项目从发起准备、招标采购、建设管理、运营、移交等各环节,围绕物有所值的实现,制定各领域的信息公开清单、共享的办法、异议的处置程序等,让每个PPP项目有一个完整的档案记录,实施方案、合同协议、运作管理是否规范、运营的绩效、建设运营的成本等关键信息都能公开查询到。同时,根据PPP项目各方的履约、违约、财务、行政处罚、诉讼审判情况,建立包括企业、政府、中介机构、金融机构在内的信用评级制度,评级结果公开,为各方合作时提供决策参考。


二是加强PPP各领域服务标准的制定和公开,便于绩效考核和各方的履约监督。建议根据人们对公共产业和服务品质要求不断提高的需要,各地要针对每个细分公共服务领域,制定相应的建设标准、运营标准、考核办法等,让PPP项目的绩效管理有据可依,也便于对各方履约的监督。


三是加强PPP项目相关信息的收集和共享,逐步形成覆盖所有项目、全生命周期各阶段的综合信息库,实现全过程的公开化。制定PPP项目全生命周期的信息清单,并对这些数据清单进行梳理,哪些需要主管部门自己收集,哪些可通过与企业信用共识系统、人行金融信息库、人口数据库、政府采购数据库、招投标公共信息服务平台、公共资源交易平台、全国公共信用共享平台连接共享获得。建立了这些数据库,也可为所有所值的定量评估提供支撑。


四是加强信息公开应用,大力推行信用信息监管,不断提升政府的监管水平。目前,国家相关部门正在研究制定政府信用管理的指导意见,信用监管已在各行业逐步推开应用。建议要针对PPP项目违约的特点,加强信息共享、公开和应用,制定此领域的信用监管办法,让失信的政府、社会资本、中介结构、企业法人、政府主要负责人在各个方面受到限制,从而倒逼他们去履约。比如,经过审判机关认定的违约方,如果违约方不执行判决,可以对其负责人(企业高管、政府的主要领导和责任人)实行限高消费,相关的违约记录作为个人、企业、政府的信用评级依据。


五是保障公众的知情权,重视社会消费者的感受、评价、监督,将其作为社会资本绩效考核的重要依据。借鉴国外的经验,结合PPP项目所在地及所属行业领域特征,建立公众监督委员会,委员会由行业管理部门、社会公众代表、中介机构代表等组成,组织开展公众(消费者)对PPP项目服务质量的评价,并将评价作为资本绩效考核的重要依据。

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