PPP是政府购买服务的有效创新

不少人认为政府购买服务与PPP是并列的两种模式，或是将政府购买服务视为广义的PPP模式的一种。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）提出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。国务院转发的《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）明确，政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新。可见二者并非并列关系，PPP也并不包含政府购买服务，而是政府购买服务诸多形式中的一种。

从政府采购法律法规角度来看，《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及《政府购买服务管理办法（暂行）》等法律规章制度，构成了我国政府购买服务的制度大厦。这些法律规章文件均对政府采购工程和服务的范围作了界定。需要指出的是，对于基础设施建设领域的政府购买服务，只能对存量项目和增量项目的运营、维护、管理等基本公共服务进行采购，而不能将工程建设单独视为服务的一项内容，与运维服务打包，进行一次性采购。

根据《招标投标法》《招标投标法实施条例》等招标投标法律体系的相关规定，政府采购工程和服务，需要分别就工程和服务进行至少两次采购、谈判、签约。即政府先与工程建设方达成合约，项目建成后，再通过第二次采购流程与运营者签订服务合约，对项目进行运营管理。

实践中，工程采购项目可行性研究报告重点提出技术条件、建设方案、工程规模、投资总额及项目经济分析等，对于项目边界条件、运作方式、风险分配、对价条件、交易结构、合同体系等问题，则需在采购谈判过程中加以明确。从项目总体质量分析，工程建设者希望以最小化的成本获得收益的最大化，不会重点考虑工程建造质量与运营中的成本、收益等问题；社会资本则青睐于有固定收益回报的项目，面对工程质量或收益不佳的运营对象，甚至有可能无法完成服务合约，为降低损失，提前将项目服务转回政府部门。此外，在政府债务负担大、融资难度大的背景下，地方政府往往很难按节点足额支付工程款，采购工程的实质就转变成了带资承包的建设移交模式。而且，由于工程建设与运维服务被分成两次采购，政府对项目全生命周期内的费用支出及采购效果很难作出有效的整体评价。

而在PPP模式中，项目操作、政府支出等发生了变化。PPP初步实施方案与编制项目可行性研究报告同步进行，通过财政可承受能力评价和物有所值评价，政府可对项目全生命周期内的支出和效果有较为全面的认识，进而明确项目全生命周期内的各个环节及条件。在此基础上进行市场测试，将项目条件发布给潜在的合作伙伴，测试项目吸引力。在采购环节，财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》明确了PPP模式下的采购程序、争议处理和监督检查的各项原则。PPP项目实施机构通过采购、谈判、签约，将设计、建设、融资和运维等项目全生命周期内的各项工作一次性采购完成。

从政府支出费用看，采用PPP模式，实际上是将一次性财政预算投入转化为整个PPP合同期内（不少于10年）的长期固定费用支出，使以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划。这不仅缓解了短期内债务问题，更重要的是可通过绩效考核保障社会资本的服务质量。

从项目效果看，在PPP模式下，将建设者与运营服务者统一起来，社会资本在进行建设时会考虑运营成本与收益，其目标不仅仅局限于工程建设或运营服务两个方面，而是在完成政府绩效考核标准的前提下，使项目全生命周期的总收益最大化，这就要求社会资本不断提高项目运营服务水平。