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PPP为什么不是政府的免费午餐?

2016-12-08 14:02 PPP项目可研咨询公司

据报道,2014年11月,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心成立,主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。记者专访财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平,详解PPP实施过程中的具体问题。

中国是全球最具活力和增长潜力的PPP市场

记者:有人说2014年以后PPP的发展呈现了井喷的趋势,您如何看待目前我国的PPP发展?

焦小平:PPP在中国不是一个新概念。早在上世纪90年代,中国就已经引进了PPP,但是在2014年以前,政府主要把PPP作为一种融资手段,没有更多关注如何引进市场竞争机制和社会资本的创新、专业能力,来改善政府公共产品和公共服务供给和管理效率问题。

2013年习近平成为党的新一任总书记以来,我国开启了新一轮改革,目标是推动中国成为一个现代化国家,要加快国家治理体系和治理能力的现代化。按照党中央国务院改革总体部署,由财政部牵头负责在公共产品服务领域推广PPP模式,通过公开竞争选择社会资本提供公共服务,打破垄断,释放活力,提高效率。

我们PPP事业处于全面规范、蓬勃发展阶段。PPP已成为各级政府稳增长、促改革、惠民生、控风险的重要抓手。中国目前是全球最具活力和增长潜力的PPP市场,在不久将来会成为全球最大的区域PPP市场。

PPP不是政府的免费午餐

记者:PPP融资模式与过去的传统融资模式有什么不同?您如何看待有些地方政府将PPP作为新一轮的融资平台?

焦小平:地方已有的融资平台要进行转型,要把项目商业信用和政府信用严格隔离,商业信用项目不能再用政府信用背书。地方发展资金需求除预算安排的债券之外,PPP是另一个有效的渠道。在地方政府负债高企,财政收入增长乏力的情况下,地方要保持可持续发展,消化掉前一阶段粗放发展的后遗症,就必须化解存量债务、平滑财政支出,寻求新的融资渠道。

PPP模式与传统融资模式的相同点是都有债务融资功能,但本质不同,传统融资核心是解决政府资金短缺问题。而PPP的核心是降低市场准入,打破垄断,引进竞争,通过体制机制转换,增加、优化政府公共产品服务的供给和管理效率,融资仅仅是其中一项功能。长期整体系统优化是PPP改革的目标。

记者:政府在PPP中应该扮演什么样的角色?

焦小平:在财政改革层面,要把政府在PPP合同的政府承诺与政府预算编制衔接起来,明确社会资本合理回报机制,打消社会资本对政府因换届或换人而履约受影响的顾虑。目前,财政部正在制定将PPP项目中的政府承诺纳入预算管理的办法,把政府承诺纳入财政中期规划和三年滚动预算;另外财政部正在研究编制权责发生制的政府综合资产负债表,政府所有的资产和债务纳入统一核算体系,这样政府在合同中的承诺的债务就会直接地反映出来。

记者:财政部如何推动PPP的投融资体制改革?

焦小平:在PPP项目管理中,政府支付方式由事前政府安排资金搞建设,转换为事后按社会资本提供的服务数量和质量付费,看似只是一个付费时间和方式的简单变化,实际上是一种政府投融资模式转变:一是政府关注重点从供给端为主转向以老百姓最终需求为主,二是政府资金效率要以结果和绩效为导向,三是项目融资要以社会资本为主。

要实现这些目标一定要变革。不搞行政体制改革,社会资本进不来;不搞价格改革、财政体制改革,社会资本投资回报在机制上没有保障;政府投融资体制不改,市场能参与的政府依然自己投,那么挤出效应就产生了,另外,市场收益好的项目不拿出搞PPP,政府本级财政可承受能力又有限,项目落地难就不可避免,PPP不是政府免费午餐。这三项改革就像皮影戏后面的三条线,你看皮影在前面动,实际是这三条线在动;后面的线不动,前面的皮影也就死了。

财政部正牵头PPP立法的相关准备工作

记者:财政部如何对各地的PPP进行管理?PPP立法工作推进如何?

焦小平:目前财政部已经建立了PPP综合信息平台,这个综合信息平台从中央到省一直到县,所有PPP的项目都通过网络上传到综合信息平台,这个平台有三项功能:第一是统计功能,第二是网上监管功能,第三是信息发布分享功能。当然,我们传统的线下服务依然不放松。

PPP立法工作很重要,我们的一切改革都要依法而行。财政部目前正在牵头PPP立法的相关准备工作。

记者:今年9月,财政部联合中国建设银行等10家机构,共同发起设立总规模为1800亿元的中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,这个基金想解决PPP融资的什么问题?

焦小平:PPP融资支持基金是一种市场化专项基金,它面向全国所有的PPP项目,为PPP项目融资增加了一种新的选择,进一步促进PPP项目融资的便利性和可得性。

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