PPP是发展混合所有制的战略选择

PPP在全国范围的推广正在如火如荼的进行，特别是在国有企业混合所有制改革背景下，PPP与混合所有制的关系受到各方关注。

6月10日，财政部副部长史耀斌表示，推广PPP(政府和社会资本合作)模式既要加强顶层制度设计，又要因地制宜，形成符合中国国情的发展模式。之所以有这样的定调，史耀斌解释说，作为一个新事物，PPP模式复杂程度高，专业性强，对于政府部门的能力建设提出了更高的要求。

这种观点也得到了贾康的认同，作为中国财政学会PPP专委会会长，贾康从去年开始对全国各地正在推行的PPP进行调研，在总结各地经验后，他认为，PPP的创新成为中国走向现代化的全面改革过程中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。

在他看来，PPP中民间资本的加入不但可以缓解政府资金困难，而且可以帮助提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种“升级”。

PPP推动生产力解放

记者：十八届三中全会以后，混合所有制改革提上日程，结合当前火热的PPP，你认为在混合所有制改革中，PPP要如何发挥作用?

贾康：事实上，我们说“混合所有制”中的“所有制”，指的是生产资料所有制这个层面的含义，反映生产过程中人与人在生产资料占有方面的经济关系。“混合所有制”是“所有制”的一种，但其生产资料所有权并不单一归属于某一类特定个人或群体，其最基本的特征决非简单的“多种经济成分并存”，而在于出现“公”与“私”、“国”与“非国”的所有权在一个市场主体内的混合。

“混合所有制”要求的是不同所有权主体在一个企业体内真正实现“混在一起”，决不是在某种社会形态中互为外体、他体的简单共存，是在某种社会生产关系具体形态下实现对生产资料的混同占有，可认为是不同所有权主体实现对某一企业的生产资料既各自清晰又共同占有的所有制形式。

基于以上对混合所有制的基本认识，我们可以看到当前改革所强调的混合所有制，并非改革开放前期已经解决的多种经济成分简单并存或联合，亦非产权混合即可实现的改革意图，其具体到企业产权框架层面，实际上就是指过去已在中国改革进程中获得充分肯定的“现代企业制度”的标准化形式——股份制。

十八届三中全会强调混合所有制是我国“基本经济制度的重要实现形式”，其战略高度的意图，是在法治保证的现代股份制这一制度形式下，可以使公有的、非公有的产权，融合到分散存在的市场主体——一个个企业的内部产权结构里面去，以寻求相关利益主体的共赢和进一步打开“解放生产力”的空间。

PPP的出现正好符合上述需求，PPP所关联的投融资项目，都属于有利于调结构、惠民生、护生态、防风险、增绩效的选择性项目，配合了促改革与稳增长，是利用混合所有制创新调动和转化所谓“过剩产能”为有效产能(诸如钢铁、建材、施工机械与设备的制造等行业和领域)的项目，会形成一大批“聪明投资”对冲下行压力，以有效供给来增加长远发展后劲，是在供给侧发力助益适应和引领“新常态”。

因此我认为，PPP这一创新的制度供给，会成为中国走向现代化的全面改革过程中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。PPP模式的定位，也应从一开始着眼的满足融资需要提升到制度供给创新的需要。

如果仅停留在融资层面，目的上会很功利、很短期地停留在缓解政府资金压力的层面，待政府感觉压力不大的时候，就很可能又回过头来摆脱民间资本。实际上，民间资本的加入不但可以缓解政府资金困难，而且可以帮助提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种“升级”。这个升级再汇入以混合所有制为市场经济产权基石的全面改革，更是一种全局性的客观需要。

PPP与混合所有制模式相通

记者：在财政部和发改委频繁发文推广PPP的同时，我们也意识到要推广PPP模式，需要加强顶层制度设计，以避免PPP模式走偏和变异，那么在当前背景下，PPP如何因地制宜的与混合所有制形成效机制?

贾康：十八届三中全会全面改革部署中，最重要的涉及几个关键概念的逻辑链接就是：首先，确立“现代国家治理”理念，即明确按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

第二，治理水平的“现代化”联通着“构建现代市场体系”和突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”;第三，市场配置的“决定性”作用的充分发挥，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度的改革上，要主要推进明确表述的“混合所有制”。股份制这种现代企业制度的标准化代表形式，其容纳力和包容性完全可以把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权充分混合在一个个企业内部，从而以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作与潜力释放，而PPP模式恰恰与之贯通。

因此，在我看来，一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是一个在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷(少数纠纷可通过法律途径解决)，大家可以在这样稳定的可预期的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有股权“一股独大”，因为政府股权参与的强烈动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进。乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，社会资本、民营企业在PPP中，通常会成为股权结构中的“大头”，甚至是绝大多数。

从这个层面看，PPP首先形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但其实它又绝不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。

纵观百年历史，全球有近百个经济体步入中等收入阶段，但是真正跨越此阶段而步入高收入阶段的经济体却寥寥可数。

中国要成功化解“中等收入陷阱”潜在威胁而联通到“中国梦”，就一定要有各种因素合在一起攻坚克难化解矛盾的全面配套改革。其中PPP作为制度供给的创新，就是使市场资源配置作用得到各个方面更多认同，也得到政府应该“更好发挥作用”的各种可操作机制匹配磨合的一个重要改革事项。应把其从融资视野提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面改革配套必备事项，即实现制度供给方面的重大创新的高度来认识。