政府购买服务和PPP新规出台 采取两阶段采购模式

竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。

为推进政府购买服务，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，1月21日，财政部发布了两项政府采购规则，即《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《磋商办法》）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（以下简称《PPP办法》），促进政府采购实现“物有所值”的价值目标。

“与政府购买服务、PPP相关的采购活动，在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面存在一定特殊性，需要在政府采购现行法律框架下，作出创新和针对性的制度安排。”财政部国库司（政府采购管理办公室）有关负责人表示，制定《磋商办法》和《PPP办法》是为了坚持立法先行和依法采购。

“政府购买服务、PPP中的采购对象，有别于以往政府采购中一般的商品，过程更加特殊和复杂，有必要制定专门的制度对其规范。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

“竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是‘先明确采购需求、后竞争报价’的两阶段采购模式，倡导‘物有所值’的价值目标。”财政部国库司（政府采购管理办公室）有关负责人表示。“物有所值”的内涵就是“花得值”，实现政府采购质量、价格、效率的内在统一。

竞争性磋商与政府采购法中规定的竞争性谈判在流程设计和具体规则上既有联系又有区别：在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。

该负责人解释：“之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到‘物有所值’的价值目标上来，实现质量、价格、效率的统一。”

根据《磋商办法》，竞争性磋商采购方式适用的情形包括：政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目等。

“综合来看，竞争性磋商采购方式在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。”该负责人说。

“PPP是政府从公共服务的生产者转为提供者而进行的特殊采购活动。我国政府采购法规定‘本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象’，对政府采购服务做了兜底式定义。从法律定义上看，PPP属于服务项目政府采购范畴。”财政部国库司（政府采购管理办公室）有关负责人解释，世界主要国际组织和国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购原则。

《PPP办法》在现行政府采购法律制度框架下，充分借鉴了国际经验，进行了诸多制度创新：为保证项目采购的质量和效果，创新采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序；结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，创新监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，引入社会监督。