【城市综合开发】片区开发PPP实践操作随想

近日，一则名为“七部委发文促进具备条件的开发区向城市综合功能区转变”的新闻引起了PPP业内人士的关注，大家似乎又嗅到了新政策的风向。仔细一读，新闻所述文件原来是国家发改委、科技部、民政部、国土部、环保部、住建部及商务部七部委于2015年12月发布的《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（发改规划[2015]2832号，以下简称“《指导意见》”）。

《指导意见》对开发区的发展提出了新指导，并提出要积极引入社会资本，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与开发区公共产品和公共服务提供，探索开发区将基础设施、公益性基础建设项目及产业招商等服务项目整体外包。

姑且不论这份文件新不新，在本轮PPP中，以PPP模式进行新区开发、新城镇建设、园区开发等等（我们且称呼其为片区开发吧），倒是方兴未艾（至少从概念上）。对于这类型的PPP，采用什么样的交易结构，没有明确的法律要求，大家都是摸着石头过河。不过，片区开发早就是一个历史上的存在了，看看各地有多少管委会，有多少新城、新区、产业园区，你就知道了，还记得那些年无比风光的苏州工业园区吗？

回顾一路走来的片区开发，基本上都是这个套路：土地规划、空间规划、产业规划、土地征收、拆迁、七通一平、水务、燃气、供热、公共交通等市政公用事业建设、道路、公园等基础设施建设，医疗、教育等社会事业建设，招商引资，导入产业，留住人口。

有钱的政府，可以把上面所有的事情都自己掏腰包先干了。没钱的政府，就要琢磨在什么环节引入企业的资金。经验主义的看（来自我自己的经验），一般是在土地一级开发、市政公用事业、道路等基础设施环节上引入企业资金。土地一级开发的模式有固定收益模式，土地收益分成模式等。市政公用事业一般采取BOT模式，而道路等基础设施一般采取BT模式（久违了）。

《指导意见》提出的探索开发区将基础设施、公益性基础建设项目及产业招商等服务项目整体外包的模式，提倡对开发区的建设不局限于基础设施的建设，而是把片区发展的服务项目（可能包括区域定位规划、建设、产业服务等）作为一个整体外包给社会投资人。 

这种模式，在国内也已经有实践。固安工业园新城镇化项目，其合作模式就是采用“产城融合”的整体开发建设机制，由社会投资人提供工业园建设开发与区域经济发展综合解决方案。从该工业园的发展成果而言，业内普遍认为其在园区建设、产业发展等方面是比较成功的。社会投资人利用自己的专业优势，进行招商引资，对产业发展进行研究，为区域经济发展提供了规划及方向。社会投资人与整个工业园的关系是非常密切的，这个工业园也成为了社会投资人华夏幸福一个非常典型的品牌及业绩。

这种模式也在被广泛的学习及复制。各城各地新片区感觉遍地都是，但是真正落地实施并良好运行的，又有几个？固安工业园项目是在02年开始额，当时的政策环境与现在相比可谓天壤之别。本轮PPP发展潮中，国家各部委出台的法规文件超过100多份，对PPP项目的提出了实质性及程序性的要求。符合上述法规文件的要求、遵循PPP流程，成为了每个PPP项目的必要前提。

而就PPP项目来说，片区开发是个复杂的事：需要统筹考虑该区域的规划，提前编制好规划；片区开发的项目建设期限一般较长，所包含的项目内容也比较复杂，在项目初期就需要对项目的边界及范围有清晰的界定；一个整体项目中可能涉及不用同性质及不同类型的子项目，针对不同的子项目需要根据实际情况设计不同的交易结构；需要根据项目建设进度及投资人的回报情况确定政府与社会资本的合作期限等等。这些问题都是项目落地实施的需要提前考虑的关键问题。

在这波片区开发的热潮中，可以看到，大型房地产企业、央企已经投身于或者正在寻找机会投身于其中，甚至将其视为其业务转型、华丽转身的一个契机。投资人抱着热忱拉着钱，没把项目想清楚、关键问题把握好、结构设计清楚就扑通一声跳下了水，光听见钱砸水里的声音了，最后却变成了“空城”、“鬼城”，那可是政府和企业的双输局面。

从某个角度讲，如果企业只是参与了片区开发中的一个项目、一个环节，即便企业投资的金额再大，也不能叫片区开发PPP。根据片区开发的目标，企业参与了片区开发中的各个相关环节（纯市场化的领域除外），实现了片区开发目标，这才属于终极意义上的片区开发PPP。

政府的地盘，让企业做主。在科学测算的基础上，充分利用企业的经验、品牌、资金，风险共担，利益共享，这才是片区开发PPP存在的意义。