是否所有级别的政府都可作为PPP项目的发起人？

不是，项目发起方需要有一定的职能范围以及一定的级别和话语权，尤其是项目的决策权、财权和责任（即当地设有人民代表大会）。而且项目本身需要有规划且符合国家、地方相关政策，不能随意发起，按照现行政策要求，一般由县级以上政府（含县级）作为政府府方发起人，这也是社会资本需要甄别项目是否能真正落地且可行的风险点之一。