如何解读财政部财金[2016]91号文中对PPP土地一级开发的有关规定？

2016 年 10月13日，财政部发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目、加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）。值得注意的是，该通知严格强调了PPP项目用地利用的规范。《通知》第五条指出：“PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式”。同时，“PPP 项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

从《通知》的内容来看，主要针对PPP 项目与土地挂钩问题进行了调整。首先，明确了项目用地应根据项目性质，采用划拨、出让或者租赁方式供应；其次，对项目投资方和用地者的确定环节加以合并，即土地招拍挂与PPP社会资本采购合并；最后，强调了PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收人挂钩等。

然而，想在具体操作中实现通知要求的项目投资方与用地者确定环节的“合并实施”，尚需更为明确的规定。此外，不少PPP 项目资金的主要来源仍与土地出让收入挂钩，短期内要全面禁止这种行为仍有难度。由于目前我国PPP实施的法律法规还处于调整和变化阶段，未来的政策变化具有一定的不确定性，故本书仍对土地一级开发的PPP模式进行了介绍，详见8。4节的有关内容。

另外，财预[2017]62号文又进一步规范了土地一级开发融资问题，主要以专项债方式解决。