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PPP规则探索

2017-12-27 16:09 PPP项目可研咨询公司

ppp模式源于西方国家,是在特许经营权协议的基础上,由政府和私人部门合作提供公共产品的合作模式。在改革开放初期,外资开始进入中国,其中有一部分资金尝试性进入基础设施建设领域。在使用外资过程中,PPP模式也进入国内,当时主要为BOT(建设-运营-转让)模式。这样的历史基因,也让中国在发展PPP项目的几十年中,核心操作模式是政府将公共产品交给社会资本运营,以土地等资源作价,公共产品收费或者财政补贴回报企业,从而减轻政府负债或筹资建设压力。简言之,地方政府只是将PPP模式视为建设公共设施项目的融资手段,解决建设资金缺乏问题。

事实上,这已不是微观融资手段的微观范畴,而是投资体制改革的宏观层面。

理想的情景是,地方政府将依托政策支持积极创新投融资体制机制,大量民间资本积极参与,并且在传统由政府主导的公共产品领域注入市场力量配置资源,PPP模式也能由地方散点尝试变为中国城镇化建设中的一种常态模式。

多因下的必然

实际上,这次PPP模式备受各方关注并非偶然,而是各种因素交织的必然。

首先就是民间资本始终没有真正发挥支撑经济发展的应有作用。激活民间投资,我国已经提了很长时间,但效果一直不理想。最近一次是2010年,国务院出台鼓励和引导民间投资的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)。但是,由于受到金融危机的影响,很多资本能力减弱,并且民间资本很难获得银行支持以分散投资风险,因此各资本方虽手握资金却显然存有疑虑,导致“新36条”政策效果并不明显。

更大的阻力来自于体制的束缚。一些国有项目,尤其是基础设施建设领域,门槛过高让社会资本难以进入。即使进入,这些项目也大多数对民资不利。记者多方查阅资料后发现,在这以前,民间资本进入的项目,要么是落后产业的落后项目,盈利预期明显不足,吸收社会资本目的是解决资金问题;要么是国有资本或政府资本在项目中占绝对地位,社会资本没有决策权,形式大于内容。社会资本每一分钱都会要求高效回报,上述项目显然难以满足要求,再加上地方政府普遍对民间资本不信任,设置种种阻碍,激活民间资本似乎成为无解命题。

而另一方面,在经过城镇化的高速发展后,以前的土地财政难以为继,地方债务却越积越多。根据审计署发布的公告,截至2013年6月底,全国各级政府负责偿还的债务为20.7万亿元,省级、地市级、县级和乡镇政府负责偿还的债务余额分别占债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%和2.04%。

更为紧迫的是,环境问题治理、社会对公共产品需求增加、城镇化继续发展等现实问题,政府还要持续投入资金,这会导致债务继续扩大,让地方政府压力倍增。传统的政府依靠土地财政和依靠融资平台举债筹资的道路,显然已走不通。

并且,在之前政府与企业合作的项目中,投资方大多是国有企业,而现在,国企则面临着投资效率问题。“国有体制可以调动大量资源但存在浪费现象,投资效率越来越低。参与一些项目建设的国企负债率也在上升,融资和抗风险能力减弱”。一位业内人士说。

一方面是手握充足资金、寻找投资出口的社会资本,一方面是面临现实需要的地方政府,让民间资本参与公共项目投资,PPP模式成为一个纽带。而且,随着一带一路规划逐渐清晰,中国会越来越多地参与国际基础设施项目,这种项目需要国际通用的投融资模式,PPP模式是一个非常好的选择。在政府出台的政策文件中,社会资本的参与方囊括了中国几乎所有的资本形态,民间资本被放在了与国企同等重要的位置。

在很多PPP的研讨会上,业内人士已经达成共识:中国需要转变发展方式,提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP模式可以带来体制和机制的创新,对解决当前问题有益。

亟待继续完善标准和规则

需要警醒的是,PPP现在被提到一个前所未有的高度,好像既能化解地方债务风险又能扩大建设的万能模式,这种认识也很危险。并不是所有的项目都适用于PPP模式,国内外也有很多失败案例,并且国外也只有一部分基础建设项目会采用这一模式。很多学者在看好PPP模式前景时,也有诸多担忧:推广PPP模式的中国之路还有很多核心问题并未解决。

如何协调公众利益和社会资本利益是各方最为关注的焦点。PPP项目涉及社会公共产品,为保障公众利益,这类产品定价不会很高,甚至免费。而社会资本每一分钱都要求回报,没有合理收益,PPP最终会变成政府的一厢情愿。不同地区、不同领域的PPP项目如果收益率有差距,也必然造成资本追逐高收益项目而没人去投资低收益项目。

因此就有业内人士提出,应根据实际情况设立行业或者区域PPP项目的收益率标准,并以规范的形式确定下来,使PPP项目具可操作性。但是,反对者的证据似乎更充分:在已有的项目中,已经出现因合同条款约定的社会资本投资回报率无法满足,而使项目进展困难甚至无法开展的情况。如何调和这种矛盾,目前的政策还暂时找不到答案。

项目融资过程中如使用财务杠杆也存在“度”的问题。PPP项目资本结构中,权益资本和债权资本各占多少才最佳?从政府角度来说,自然希望权益资本占大多数,但社会资本通过财务杠杆获得资本回报,反而可以降低投资者对运营项目的利润追求,降低公共产品价格。如果政府为防范债务风险而要求的权益资本占总资本比例过高,将减小项目的价值,似乎也不利于基础设施项目吸引民间资本参与,这也需要政府出台相关政策予以确认。

另外一个关键问题是技术标准的确定,保证项目实施的质量,核心是PPP技术标准,如对相同类型相同PPP模式的项目发布标准化的监管方法和价格调整方法等,这或许也将是政府下一步的政策重点。

由于系统的规则体系刚开始建立,其无法涵盖PPP运作的每一个方面,这也使实际操作中产生很多矛盾与困惑。一个PPP项目涉及法律法规、国家政策、投融资、项目管理、工程技术等方方面面,项目中的合同结构安排、投融资模式选择、价格和回报机制、风险处理、监管安排等重要方面皆与项目本身建设条件禀赋、工程方案和工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等工程或技术问题错综复杂,没有更细致的规范,遇到的问题将会更多。显然,已经出台的政策还远不足以解决上述问题,体制的完善亦不是一朝一夕之事,推广PPP模式任重而道远。

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