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PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析

2018-03-16 09:03 PPP项目可研咨询公司

引言

自发改委和财政部在2015年建立PPP项目的推介平台以来,PPP项目规模已达13.77万亿。在地方政府持续的债务压力下,由于PPP项目可以以小资源撬动大项目,深受各级政府的追捧。因此,当前继续推广政府和社会资本合作模式,是促进经济转型、推动新型城镇化改革和供给侧改革的重要举措。因此本文在详述以往PPP模式在我国的发展历程和现如今的状况,找出我国PPP项目落地困难的本质,从在项目的识别阶段中、招标采购方式的界定、规范招标采购的流程和项目投标采购后续的相关监督管控工作等方面给出几点建议。

一、PPP模式的本质

“Public-Private Partnership”是PPP的英文全称,其有多种官方名称,如公私合营、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公私伙伴关系等,目前无论国际还是国内尚未形成统一的定义。从广义上来说,PPP是指为公共产品和服务建立的各种合作关系的总称,合作双方分别为政府和民营资本,政府作为受益方,会以经营权或收费权作为补偿授予民营资本。主要包括BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-经营)以及各种衍生模式。狭义PPP比较注重项目合作过程中的风险性和收益性,它的公共产品和服务是有偿的提供给消费者使用。在我国财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金 [2014]76号文件)对于PPP模式的定义如下:政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

二、PPP模式在我国的发展历程

中国早在20世纪80年代,就开始积极探索政府和社会资本在基础设施建设和公共服务领域方面合作的可能性。从时间上来划分,PPP模式大概可以分为五个阶段:探索阶段、起步阶段、推进阶段、反复阶段和推广阶段。

(一)PPP模式探索阶段正如上文所述,从20世纪80年代开始,我国已经开始PPP模式的探索。在此期间,PPP模式是一种典型的BOT模式为其主要的形式,但是参与的社会资本大多为外资。在特殊的时代背景下PPP模式开始了探索阶段:1978年我国开始实行改革开放的政策,成功吸引了一大批外资企业在一些快速消费领域集中投资。随着改革的力度进一步加大,部分基础设施建设开始对一些民营资本放开。

与此同时,国际上由于拉美等国家的债务危机问题,导致一些欧洲国家为了维持国家的经济稳定,开始一些BOT模式的探索。其中最为典型的就是土耳其将BOT模式应用到阿科伊核电厂项目的建设。这一模式的成功,被其他国家纷纷效仿,中国也是其中之一。在此阶段中,我国在深圳市广深沙角B电厂项目进行了首例BOT项目的实践。和深圳经济特区电力开发公司于1984年合作兴建,并于1988年4月正式投入商业运行。香港合和电力(中国)有限公司拥有上述电厂10年的特许经营权,该电厂已于1999年8月移交给深圳市广深沙角B电力有限公司。在探索过程中,我国各项法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央报备,获得允许后方能实施项目。

(二)PPP模式的试点阶段1994年之后,我国PPP模式正式开始进入试点阶段。同时,国内各专家学者也开始专注于PPP模式的相关研究。

1994年,一大批BOT试点项目开始被国家计委核准,其中代表性的项目包括:广西来宾B电厂项目、成都自来水六厂B厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。广西来宾B电厂项目是国家层面批准的首个BOT试点项目,该项目是由法国电力公司和阿尔斯通公司联合中标,以18年的特许经营为施工条件。电厂已于2015 年9月移交给广西政府。试点阶段中国家计委和地方政府推出的BOT项目涵盖了,电力供应、水务、公路和桥梁等。然而,由于资金和政策等方面的原因,很多的试点项目无法顺利运行。但是,很多项目的失败也同样给PPP模式进一步发展积累了宝贵的经验。

(三)PPP模式推进阶段中国的PPP模式经过几年的试点阶段后,也开始正式进入推进阶段。

经过几年的试点,中国的PPP模式正式进入推进阶段。在此期间,我国的社会主义市场经济改革正式确立,这为PPP模式的推进提供了重要的市场环境。全国各地如雨后春笋般地涌现出市场化程度极高的PPP项目,其中以污水类和管廊类居多,但也有地铁、燃气、新城等项目。具有代表性的项目有北京地铁四号线、淮南新城项目,威立雅水务公司、新奥能源控股有限公司(原新奥燃气)、港华燃气有限公司等在各地区投资的水务、燃气项目。在推进阶段中,各类项目在招投标过程中市场化表现非常明显:首先,无论是外企还是民营,甚至是国企都处于共同的市场环境中。各类市政公用项目无论有没有盈利的空间,在招投标过程中受到人为因素的影响并不是太大。

在推进阶段,PPP项目数量呈几何倍数增长,其中多数项目已经圆满落地,但是由于政策和经济等方面的因素,少数项目也出现了失败情况。

(四)PPP模式反复阶段2009年至2012年,PPP模式在我国处于反复阶段。在此过程中,由于我国城镇化进程加快,导致生态环境恶化、资源短缺、市政基础设施不配套等问题也逐步显现。

2008 年美国次级贷款危机突然爆发,为了避免我国经济形式受到影响,我国的政府推出了积极的财政政策和货币政策,其中更是有一个四万亿元的刺激计划。在该计划中政府作为主导者,利用各地国有企业开展投融资工作。在此阶段中,国企和央企获得了银行大量的授信,在产品和服务领域发挥了重要作用。由于国有企业在资源和人脉方面有着独特的优势,使得社会资本很难参与竞争。政府为了应对这一情况,国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即新“非公经济 36条”),随后国务院各部委也出台了一系列落实新“非公经济36条”的细则,但是PPP市场格局基本上未发生变化。

(五)PPP模式推广阶段2013年至今,我国PPP模式处于推广阶段。

为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,财政部于2013年底全面部署PPP项目的推广工作。 2014年5月,财政部专门成立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组。为保证PPP项目的顺利实施,六部委起动特许立法工作,在征得社会意见和建议后,联合制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》于2015年6月1日正式施行。

PPP 模式对于转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府融资等方面有着独特的优势。因此近年来国务院及相关部门陆续出台了一系列政策性文件,大力推广PPP项目,并鼓励地方政府积极介入各种PPP项目。因此,未来的很长一段时间内,PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域扮演着主要角色。

三、PPP模式的发展困境

当今政府无论是在政策还是资源上都向PPP项目倾斜,但是在实际操作过程中发现许多项目只是变相的融资,并没有从根本上考虑项目质量、运营与维护绩效等问题。所以市场上出现了大量的PPP项目落地困难、“叫好不叫座”的问题。自2014年以来推出的PPP项目,只有百分之十几的签约率。虽然42号文的出台回应了相关质疑,但是当前中国PPP项目的前景仍然不容乐观。

(一)项目的吸引力与收益率不足从资本逐利的角度来看,PPP项目的吸引力取决于两个方面:

一 、PPP项目的预期回报率是否充足,以及相关风险是否可控。

二、项目的可获得性,主要体现上政府的参与热情是否高涨。

政府对收益率不足的存量项目大力推广,因为这是化解政府性债务风险的重要手段。但是在此类项目中,社会资本无法真正的参与该项目的设计、建造等全部过程,因此通过效率等手段来增加收益的可能不大。所以,在真正的实施过程,并没有太多的社会资本愿意参与到该项目过程中。而收益率充足的项目属于政府手中比较稀缺的资源,政府往往不愿意将其推向市场。即便在特殊情况下,为了促进地方政府融资平台转型。由于存在较大的寻租空间,易发生暗箱操作等许多问题。同时,许多国有企业在此类项目的竞争中存在较大的优势,对民营资本产生了挤出效应。

预期收益率不足的增量项目在实施过程中,由于社会资本有机会参与到该项目全部过程中,从而提高效率、增加收益,但是政府仍然需要承担较大的财政输出。然而,42号文和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确要求将此类支出纳入一般性公共预算管理,且比例不得超过10%。但是现行的政府财政压力下,10%的硬性指标使得很多财政收入不足的地方政府推出此类项目。而预期收益充足的项目,该类项目的预期回报可见,但是存在较大的风险,是PPP项目发挥自身优势的重要舞台。此类项目成功的关键在于政府与社会资本之间的协议是否平等、互利互惠和诚实守信。但是在以往的项目经验中发现地方政府在以往的 PPP实践中存在以下几个方面的问题:一、政府对于项目的行政干预过多; 二、政府频繁改变项目动作的外部环境,许多政策实施一半就改变初衷。如批准商业竞争的其他项目,影响原项目的收益。三、政府信用不佳,存在不履约或履约不到位的情况。鉴于此,很多社会资本对于目前政府的契约精神和合作态度仍然心有余悸。

(二)保增长压力下政府重融资、轻管理国家统计局数据显示,2015年中国GDP同比增长7%,这是继2008年金融危机以来最低增速。在经济下行的压力下,许多地方政府为了稳定经济增长,加大重点领域的有效投资,鼓励以特许经营权等方式开展市场化融资。PPP融资成为了许多政府的救命稻草。

但是,PPP项目的重要功能之一是通过引进社会资本在生产管理等方面的新技术,进而提高公共产品和服务的供给效率。如果只考虑其融资功能,那么PPP项目也只是将财政支付的时间延后。换言之,如果只是利用PPP的融资功能的话,那么PPP与传统的私人部门为政府垫资的BT模式并没有太多的区别。“重融资,轻管理”会导致项目选择上出现懒惰与盲目,将PPP引入BT的老路。PPP项目本身是一项复杂的系统工程,对地方政府相关的管理能力要求颇高。许多地方政府只看重PPP的融资功能。同时,PPP操作程序较为复杂、耗时长,地方政府在推行时易产生畏难情绪。最后,许多政府的领导层换届频繁,使得PPP项目不确定性因素增加。2015年5月发布的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》允许存量项目继续通过平台贷款融资,一定程度上可以看作是在PPP推行受阻情况下的一种妥协。

(三)相关体制不健全导致PPP运行的成本较高PPP模式的基础思想是通过公共部门和私人部门之间通过合约而建立起来的一种互惠互利的合作模式。由于项目合作关系的长期性、经济性、不确定性以及PPP合同自身的不完备性,这一系列的因素导致交易成本的产生。本文主要从PPP项目的五个阶段,梳理出中国在操作流程的每一个阶段中存在的主要体制问题。

(1)项目识别阶段,中国对公共服务需求的评估不够科学,地方政府领导在项目落实方面有着比较大的话语权,导致项目的实施过程中人为的影响因素比较大。其次项目的物有所值评价尚未建立,无法将项目全部生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值(Public Sector Comparator,PSC)进行比较。

(2)项目准备阶段。PPP项目的审批存在多头监管问题。财政部负债PPP项目的物有所值评介和财政承受能力验证,通过相关验证的项目交由政府审核。然而当项目在地方进行推介时又进行了一次审核。

(3)项目采购阶段。首先加强项目招投标的公开性和竞争性。由于各种利益的分配问题,在项目招投标过程中会出现人为操作等不确定性因素。虽然国家积极应对这一问题出台了《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关法律性文件。但是具体的执行情况还有待检验。

(4)项目执行阶段。PPP项目的长期性及不完全性决定了PPP在执行过程中可能会出现许多不确定性因素,导致很多的社会资本在签约合同时,公平性难以得到保证。

(5)项目移交阶段。由于中国缺乏比较权威公正的第三方监督评估机构。一方面,在国企业参与的PPP项目中,国家分别饰演“运动员”和“裁判员”。在利益分配时,难以达到公平性和公开性。

四、结论及相关政策建议

PPP 在中国的发展主要是由地方性融资需求推动的。与此同时,各种相关的法律政策的出台也在为PPP的发展保驾护航。改革开放后,中国的PPP模式分别经历了探索阶段、试点阶段、推进阶段、反复阶段和推广阶段。可以看出PPP项目在我国的发展前途还是比较明朗的,但是我国的相关政策、环境和体制等方面的因素,严重制约着PPP的持续健康发展。为了保证PPP项目在顺利实施,保证社会资本的安全,有效控制相关项目的各类风险,实现PPP项目的相关目标,解决PPP 项目落地困难的相关问题,本文提出以下几点建议:

第一,在项目的识别阶段中,建立科学化的项目筛选手段。完备的财政承受能力论证、物有所值评价、先进的信息公开和交流协调机制等。现行的PPP项目采购都是分多次采购的,所以可以适当增加有实力的社会资本数量,以公开信息等手段,引起社会资本的关注。财政部应做好各种措施和应对方案,力求做到各方满意。用市场的规则融入PPP项目中,降低人为因素的干扰。

第二,招标采购方式的界定。相关部门应基于PPP项目的经济效益、社会效益和生态效益,并结合投标人的相关资格情况,确定招标采购方式。具体可以参照,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)的相关规定。对于那些规模庞大、经济效益明显的项目,建议采用市场化公开的竞争手段。而那些同样规模庞大、需求不够明显的项目,应采用竞争性磋商方式。

第三,规范招标采购的流程。在典型的采购实践过程中,存在着政府直接选定社会资本,以单一的方式进行招标采购,导致后期执行情况不理想。政府应充分利用其采购平台,及时发布各种PPP项目采购信息,在项目执行过程中,应充分考虑项目周期的漫长性,切不可对了应对眼前情况而加大不可预计的债务风险。

第四,项目投标采购后续的相关监督管控工作。在已往的项目中,出现了许多忽视项目后期执行义务的问题。因此仅仅重视项目准备和招标采购环节是远远不够的,对于周期长、规模大、技术难的PPP项目,签署相关采购合同仅仅是项目的开始阶段,后续的建设与运营都需要专业而严格的管控,参与其项目的全部过程,严禁单纯利用PPP做市场化融资。

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