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PPP(公私合作关系)介绍

2018-03-16 09:09 PPP项目可研咨询公司

公私合作关系(PPP,Public-Private Partnership)是公共基础设施项目(如新的电信系统、机场和电厂)的一个资助模式。公共合作伙伴的代表是地方和国家政府。私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。

介绍

公私合作关系(PPP)是一个广义的术语,应用范围很广,从简单的,短期(有或没有投资需求)管理合同到长期合同,包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。

公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段,对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP模式的例子有:

设计建造(DB):在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施,以满足公共部门合作伙伴的规范,往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

运营与维护合同(O&M):私营部门的合作伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

设计、建造、融资及经营(DBFO):私营部门的合作伙伴设计,融资和构造一个新的基础设施组成部分,以长期租赁的形式,运行和维护它。当租约到期时,私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

建造、拥有、运营(BOO):私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制,在协议上已声明,并持续的监管。

建造、运营、移交(BOT):私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件(和向用户收费),在期满后,转交给公共部门的合作伙伴。

购买、建造及营运(BBO):一段时间内,公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。

建造、租赁、营运及移交(BLOT):私营部门的合作伙伴在租用的公共土地上设计、融资和建立一个设施。在土地租赁期内,私营部门的合作伙伴营运该设施。当租约到期时,资产转移给公共部门的合作伙伴。

经营许可证:私营部门的合作伙伴获得许可或经营的法律许可来运营公共服务,通常在指定时间内(此模型常用于IT项目)。

只投资:私营部门的合作伙伴,通常是一个金融服务公司,投资建立基础设施,并向公共部门收取使用这些资金的利息。

PPP是指政府与民营机构(或更广义点,任何国营/民营/外商法人机构,下同)签订长期合作协议,授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施(如道路、桥梁、电厂、水厂等)或其他公共服务设施(如医院、学校、监狱、警岗等)并向公众提供公共服务,主要有主要有垂直和水平两种方式;而BOT是指政府通过特许权协议,授权民营机构进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护,BOT主要有BOT、BOOT和BOO三种基本形式和十多种演变形式,如BT、TOT等。

由定义可见,PPP本质上和BOT差不多,都属于狭义项目融资(Project Financing),即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”,而非广义项目融资,即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。从金融学而言,所谓狭义项目融资,是指债权人(银行)对借款人(项目公司)抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动,而广义项目融资,往往是有100%追索权的,即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。

PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用,由此回收项目的投资、经营和维护等成本,并获得合理的回报(即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源),特许期满后项目将移交回政府(也有不移交的,如BOO)。但PPP的含义更为广泛,反映更为广义的公私合伙/合作关系,除了基础设施和自然资源开发,还可包括公共服务设施和国营机构的私有化,等等,因此,近年来国际上越来越多采用PPP这个词,以取代BOT。

BT属于BOT的一种演变形式,政府在项目建成后从民营机构中购回项目(可一次支付也可分期支付);与政府借贷不同,政府用于购买项目的资金往往是事后支付(可通过财政拨款,但更多的是通过运营项目收费来支付);民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。笔者认为,如果建设资金不是从银行借的有限追索权贷款的话,BT实际上是“垫资承包”或“延期付款”,已经有点超出狭义项目融资的原有含义范畴了。

政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同,但细节上有,如PPP项目中,民营机构做不了的或不愿做的,由政府来做,其余全由民营机构来做,政府只起监管的作用;而BOT项目中,绝大多数工作由民营机构来做,政府则提供支持和担保。但无论什么方式,都要合理分担项目风险,从而提高项目的投资、建设、运营和管理效率,这是PPP或BOT的最重要目标。

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