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如何安排政府出资PPP项目与社会资本的收益顺序?

2018-08-22 16:33 PPP项目可研咨询公司

蒋修宝(2016)在一篇分析中提到,根据《中华人民共和国企业国有资产法》第八条,国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制,建立、健全国有资产保值增值考核和责任追究嗣度,落实国有资产保值增值责任。可以看出,在法律层面,国家对于国有资产能否做劣后并没有明确规定,只是原则性规定一个国资管理者要承担国有资产保值增值的责任。

然而,PPP模式下政府投资与一般国有企业中投资目的具有本质上的不同。在国有企业的其他项目投资中,国有企业作为市场主体,一方面承担着适当的公共利益、社会责任的角色;另一方面,作为独立的市场主体,还要承担发挥国有资产效益、促使国资保值增值的任务。在回企改革、分类管理的语境下,特别是对于竞争类国企,其市场主体的色彩更浓,所以强调其保值增值的任务很有必要,也符合逻辑。

但在PPP模式下,政府提供的资产支持,包括对SPV的股权投资、各类政府基金支持等,都是对过去政府投资、财政补贴等传统方式的一种变革,其本身并不以追求投资回报为目的,而是为了寻求一种更高效的财政资金使用方式,以便更好地发挥政府为社会公众提供公共产品和公共服务的职能。因此,在PPP模式下,对政府出资所做的劣后安排(包括承诺项目运营期间不与社会资本共同享有项目收益),在法律上并没有禁止性规定,在逻辑上也具有其一定的合理性,体现在具体条款中,一般表述为“政府出资人代表不参与项目公司分红”。

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