如何理解对政府方在PPP项目公司持股比例的限制？

财政部颁布的《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称“财政部合同指南”）规定，项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，在项目公司由政府和社会资本共同出资设立的情况下，需考虑政府持股比例限制这一问题。具体如下：

财政部《合同指南》规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权，考虑到该指南明确规定：“……结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行……”，换言之，编制该指南之目的为指导合同的订立和履行，而并非强制要求各方必须遵守该指南订立和履行PPP项目合同；且业内一般认为PPP模式非常多元丰富，不能简单套用指南的模式或结构、合同，该指南不是强制性的，也不应该是强制性的，按作者理解，该指南中50%的政府出资比例限制规定并不必然强制适用于PPP 项目。

在财政部合同指南颁布后，地方财政部门也颁布了相应配套性规定，但各地方的规定在是否賜确政府出资比例限制这一点上并不相同。举例来说，江苏、安徽、江西、福建四个省关于PPP项目的规定以及厦门市、南昌市的规定中并未明确政府出资比例应限制在50%以下，但《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》中却明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%”。

综上所述，在确定PPP 项目政府出资比例时，应注意检索地方有关 PPP规定中是否有政府投资比例的限制。若存在此限制，则建议向该地方PPP规定的发文单位确认此政府投资比例限制的适用性。另外，股权比例的本质是对项目公司控制权的表现，建议地方政府出资人代表的出资比例以不形成相对或绝对控股为限，从而达到不合并项目公司财务报表的目的。