PPP与政府购买服务的区别和联系是什么？

根据周萍律师的观点，政府购买服务的实施方式包括PPP和非PPP。政府和社会资本合作(PPP)模式的实质是广义的政府购买服务。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014] 76号）中首次提出政府和社会资本合作( PPP)模式的实质是政府购买服务。之后，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号)再次对PPP模式的定义予以明确。

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）以列举加概括的方式对应纳入政府采购目录的服务事项作出规定，同时规定政府购买服务可采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式进行。据此可知，PPP只是政府购买服务的方式之一，政府购买服务的内涵与外延均比PPP更为宽泛。从某种意义上讲，与基础设施相关的政府购买服务的实施方式包括PPP模式和非PPP校式。

2015 年以来，一种新的基础设施投融资方式，即政府购买服务方式，开始被地方政府在公益类基础设施投融资中广泛应用，具体来说就是地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议，同时为对投资提供付费保障，并满足金融机构的融资求，由当地人大（或人大常委会）作出决议，将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。这种方式甚至在某一段时间部分取代政府付费类PPP，成为地方政府进行公益类基础设施投融资的一种主要方式。究其原因，主要是地方政府和投资人都认为这种政府购买服务方式可以实现基础设施的融资目的，还可规莲 PPP“复杂繁琐”的操作和审批流程，也不受10%-般公共预算支出的限制，属于一举三三得。

刘飞律师认为，基础设施投建PPP模式也是一种特殊的政府购买服务。基础设施投建P 项目的合作范围不仅包括为公众提供的公共服务，还包括通过融资、投资、建设为公共务提供所需的基础设施，比一般意义上的政府购买服务内容更丰富更复合，权利义务关系复杂，期限也相对更长，因此应被认为是一种特殊的政府购买服务，应适用PPP项目的相关法律法规及商业模式等进行操作，而不能简单适用政府购买服务的规定。

《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。《政府购买服务管理办法》第五章也详细规定了政府购买服务的预算及财务管理，其中第二十三条规定：“政府购买服务所需资金应当在既有财政预算中统筹安排”；第二十七条规定：“财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达碧相关购买主体，购买主体应当按照财政部门下达的购买服务项目表，组织实施购买服务工作”，按照上述规定，很明显，政府购买服务应该遵循的是“先有预算后有采购”的原则，而根据财政部采购司的主管领导的解读，财政部在给地方采购管理部门的政策口径也一直是严格执行“无预算不采购”的规定。

然而，如果在公益类基建投融资领域实施政府购买服务，由于项目包含建设周期，同时采购期限相对较长，因此政府方必然需要使用未来年度的预算支付相应的购买服务付费，事实上就必然产生“先进行采购后列入预算”的状况，而这与前文提到的政府购买服务应该遵循“先有预算后有采购D6无预算不采购”的原则产生了实质冲突，实质上违反了《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》。因此，从当前政府购买服务的预算管理制度来看，公益类基建投融资领域实施政府购买服务于法无据，可以说是一种“伪政府购买服务”，而承诺将相应政府购买服务付费列入政府预算的做法更是与法相悖，地方政府及相关决策者将面临违法违规处罚的风险，投资人和金融机构则将承担因违法违规面导致的付费风险。

针对PPP 项目的特殊性，在PPP的相关财政管理制度中则明确规定对符合要求实施的PPP项目的财政支出责任应“纳入年度预算、中长期财政规划”。因此，区别于简单的政府购买服务适用的“先有预算后有采购”“无预算不采购”的预算管理原则，在“一事一议”的原则下，将PPP 项目中的财政支出责任纳入地方政府预算是有法有据的，是当前法律法规允许并要求提供给PPP 项目投资人的一种付费保障。

另一方面，即使基础设施投建政府购买服务项目通过适当的商业结构设计并未形成变相基础设施举债，地方政府目前在基建政府购买服务项目中所必然采用的——与政府采购预算管理制度“先有预算后有采购”“无预算不采购”的原则相悖离的——“先进行采购后列入预算”的做法，也将使政府购买服务的付费责任脱离既定的预算管理制度的限制，再加上政府购买服务付费责任一方面不属于地方政府债务的管理范畴，也不需要受到PPP项目10%《的预算控制，则将导致政府购买服务付费责任的无限制扩大，而不可避免地造成未来地方政府的支付困难和支付违约，最终造成新的地方政府债务风险。

基于上述观点，不难发现，虽然“伪政府购买服务”方式虽看似“一举三得”，但于法无据、与法相悖，不论对政府、投资人还是金融机构，都蕴含着极大的风险，且泛滥使用也必将加剧地方政府债务风险，同时，基于“劣币驱逐良币”的原理，应在基础设施领域引入社会资本投资时使用的PPP模式将被架空，对PPP模式的进一步规范和优化，通过实施PPP模式以实现提升公共产品和公共服务供给效率的目标和体制机制变革的社会目标等，更是无从谈起。

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