PPP模式的深层内涵是什么？

2014年是中国PPP（public-private partnership）模式的元年，已经形成了相当的社会热度，然而实际上国际对PPP模式还没有达成一个共识，它真正的含义，大家并不十分清楚，每个人的观点都不同。像加拿大、澳大利亚、英国等国家，都有自己对PPP的定义。其中，加拿大对PPP的定义是“公共部门和私营部门建立合作经营工作，通过适当的风险分配和利益分享满足公共需求”，相对简洁且普遍适用。亚洲开发银行和欧盟则从其特征来定义，双方各自根据优势互补共同承担社会责任，政府根据公共利益确定对服务、质量、价格的要求，并进行监管。

PPP在欧美国家起源并蓬勃发展，主要原因如下：

一方面，在欧洲和美国，由于重商主义精神相对盛行、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，依托数字化和量化而存续，因此在100多年的PPP发展历史中建立了较为完善的制度环境。

另一个重要原因是政府负债的存在，陈志武教授在《金融逻辑》[1]中就提到一个现象：“把公元1600年左右的国家分成两组，一组是国库深藏万宝的国家，例如，中国在明朝时国库藏银1250万两（尽管明朝当时快要灭亡），印度国库藏金6200万块，土耳其帝国藏金1600万块，日本朝廷存金1030万块，另一组是负债累累的国家，如西班牙、英国、法国、荷兰、意大利城邦国家，除了日本于10世纪后期通过明治维新而改变其命运外，其他的到今天还都是发展中国家，而当时负债累累的国家却是今天的发达国家。”负债带来了政府的自律和省吃俭用，自然为法制和契约精神奠定了基础。

由于中国有国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情想相适应，public一般指政府部门，而private指社会资本，官方有两个版本的定义：

一是财政部2014年113月29日颂布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）^[2]其第二条规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。

二是国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展和改革委”）2014年12月2日频布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），其附件2《政府和社会资本合作项目通知合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业，外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”^[3] 。

总的来说，PPP的内涵如下：

（1）政府授权具体政府部门执行，通过政府部门现向社会资本授权，制定规则并进行有效监管；

（2）社会资本需要出钱并获得合理回报，提供合格的产品和服务，表现出比政府传统模式下更高的效率；

（3）双方应长期合作、互相信任，否则容易出现投机现象。

（4）不管PPP的定义是什么，可以认为只要能实现 政府与社会资本之间的优势互补，利益共享和风险共担，而且满足上述关键内涵的，就是PPP^[4]。